光伏发电是可再生能源开发利用的重要组成部分。“十二五”以来，我国光伏发电市场逐步扩大，特别是2013年国家出台了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》及其配套扶持政策后，我国光伏产业规模不断壮大。据国家能源局统计，自2013年起，我国光伏发电连续3年新增装机容量超过1000万千瓦；截至2017年6月底，我国的光伏累计装机达100吉瓦，累计装机容量全球第一。
土地问题关系千家万户，支撑各行各业。光伏发电项目发展同样离不开用地政策的支持。光伏发电属于新兴产业，其用地方式与传统的发电项目相比具有一定特殊性。很多光伏项目通过占用耕地、园地、林地、草地和水面建设电池方阵，基本上不破坏原来的土地现状，对原有的土地利用功能影响也较小，甚至提出了“农光互补”、“林光互补”、“渔光互补”等概念。也有观点认为，光伏发电项目属于建设项目，实际占用耕地等农用地影响原来的生产业态，所谓“农光互补”只对部分农作物而言（如蘑菇种植），并不具有普遍性，应当按照建设用地管理。因此，各个地方对光伏项目适用的土地管理政策也不尽相同。如何界定光伏发电项目用地性质，具体适用哪种用地政策，业界迫切希望土地管理部门给予统一且明确的规定。
为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，国土资源部、国家林业局等部门先后制定若干政策性文件。2015年国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文件”）、国家林业局2015年11月印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）、2015年12月国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》、2016年10月《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号，以下简称“1638号函”）、2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文件”），部分地方政府也出台了相关政策，对光伏项目项目用地做出规范和界定。笔者以国土资源部2015年5号文件和2017年8号文件为重点，结合土地管理的法律政策，就光伏发电项目用地的具体政策和取得方式进行简要梳理。
一、2015年5号文件光伏发电项目的用地政策
5号文件从光伏发电项目占用地类和利用方式方面进行了区分，实行分类管理。
1、对于占用未利用地的，区分为不压占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。这主要是指光伏方阵用地，可以按照未利用地原来的用途管理，不需要办理未利用地转为建设用地手续。二是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏发电项目，建设项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。主要是指变电站及运行管理中心用地和集电线路中的杆塔基础用地，这部分用地应当依法办理未利用地转为建设用地的手续。
2.对于占用农用地的，规定所有用地部分均应按建设用地管理。也就是说，光伏发电项目占用农用地的，不论光伏方阵用地，还是变电站及运行管理中心用地和集电线路用地，都需要按照现行土地管理法律法规，按照建设用地管理。其中涉及办理集体土地征收和农用地转用手续，以及国有建设用地供应手续，与传统的建设项目用地没有区别。
5号文件为了鼓励扶持作为新兴产业，对光伏发电项目项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占压土地、不改变地表形态的用地部分给予了政策便利，规定可以采取租赁的方式取得，不需要按照建设用地管理。但对此前广泛探讨的“农光互补”、“渔光互补”模式，实际上做了禁止性的规定。
2016年国土资源部办公厅的1638号函，进一步明确支持光伏项目使用未利用地和存量建设用地；对于占用农用地的，包括光伏方阵在内所有用地必须按照建设用地管理，履行规划、计划、征收、转用、供应审批手续。
国土资源部5号文件和1638号函公布实施之后，原来部分地方允许光伏方阵占用农用地的政策也不再实施，部分光伏项目投资无法落地。
二、2017年8号文件关于光伏发电的具体政策
5号文件和1638号函的发布实施，虽然对光伏项目用地做了政策界定，但并没有实际解决光伏发电项目占用农用地办理建设用地审批的时间成本和费用成本，没有回应光伏发电项目中占地面积最大的电池方阵建设施工对农用地破坏较小，不改变原来的地表状态和利用功能，不破坏原有的耕作层等现实问题。特别是近两年，随着我国西北地区“弃光限电”问题频频发生，光伏发电项目出现从西北向东南转移的现象，光伏发电项目占用农用地办理建设用地审批手续的矛盾日益突出。
为了解决光伏产业发展遇到的用地问题，特别是加大对光伏扶贫项目的用地支持，2017年9月25日国土资源部联合国务院扶贫办、国家能源局下发了8号文件，对原来5号文件中的光伏发电用地政策进行了完善和规范。8号文件主要是明确了光伏扶贫项目用地及利用农用地复合建设的光伏发电站项目的用地新规，其余光伏项目用地仍须严格执行5号文件的规定。
1、关于光伏扶贫项目的用地政策
一是明确适用范围。8号文件明确规定，光伏扶贫项目包括深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目。二是实行分类管理。第一，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；第二，场内道路用地可按农村道路用地管理；第三、光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；第四、采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
2、关于光伏复合项目建设的用地政策
一是关于“光伏复合项目”的含义。8号文件并未对“利用农用地复合建设的光伏发电站项目”的具体含义做出明确界定，但可以理解为原来一直讨论的“农光互补”、“渔光互补”项目，即农业生产、渔业生产等农业业态和光伏发电一体建设的项目。二是要明确光伏复合项目建设标准。8号文件要求，省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。三是对光伏复合项目建设实行分类管理。第一，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；第二，场内道路用地可按农村道路用地管理；第三，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；第四，采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
8号文件的出台，直面长期探讨的光伏发电占用农用地中的“农光互补”、“渔光互补”问题，解决了占地面积最大的光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地按建设用地管理的问题，对促进光伏产业发展的重要意义不言而喻。
8号文件也对保护耕地在内的农用地做了特别规定，对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面，破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复原状，未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改。
特别需要强调的是，除8号文件确定光伏扶贫项目及光伏复合项目外，其他光伏发电站项目用地应严格执5号文件规定。
三、关于光伏发电项目用地的取得方式
根据现有的法律政策规定，光伏发电项目可以采取多种方式取得土地。
（一）一般租赁方式取得
通过租赁的方式取得项目用地，能够大幅降低项目前期成本，有利于支持光伏产业发展。
1、使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，5号文件明确规定可采取租赁的方式，由双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。这里可以区分两种情况，一是使用国有未利用地的，用地单位应当和县级国土资源部门签订国有土地租赁合同，二是使用农民集体所有未利用地的，用地单位应当和集体经济组织签订出租补偿协议，然后报县级国土资源部门备案。
2、8号文件确定的光伏扶贫项目及光伏复合项目中的光伏方阵需要占用基本农田以外的农用地的，涉及农村承包地的，可以和村集体经济组织或者农民签订租赁合同，履行承包地出租手续；涉及国用耕地及其他农用地的，可以和国有农用地权利主体签订租赁合同，履行国有农用地租赁管理内部手续。
（二）国有建设用地租赁方式
使用国有建设用地的光伏发电项目，可以通过国有土地租赁的方式取得。近几年土地供应政策中最为突出变化，就是在供地方式更为灵活，原来较少使用的国有土地租赁的方式被优先使用，“先租后让、并让并举”成为土地供应政策的最大亮点。
5号文件明确规定鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。积极推行先租后让、租让结合供应方式。以先租后让等方式供应土地涉及招标拍卖挂牌的，招标拍卖挂牌程序也可在租赁供应时实施，租赁期满符合条件的可转为出让土地。2016年《国土资源部办公厅关于印发﹤产业用地政策实施工作指引﹥的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）第八条中也规定，“各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地”（各类产业用地不包括房地产用地）。
（三）划拨方式取得
1、《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）中规定，光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。所以，光伏发电项目中建设永久性建筑用地部分，依法按建设用地办理审批手续后，可以通过划拨方式取得土地。
2、5号文件规定，新产业项目用地符合《划拨用地目录》的，可以划拨供应。《划拨用地目录》中电力设施用地部分，规定了发（变）电主厂房设施及配套库房设施，发（变）电厂（站）的专用交通设施，配套环保、安全防护设施，新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施等项目可以通过划拨方式供地。
（四）出让方式取得
出让是国有建设用地供应的主要方式，出让包括协议出让和以招标拍卖挂牌方式出让。5号文件也明确规定，出让土地依法需以招标拍卖挂牌方式供应的，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，可将投资和产业主管部门提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。这样的规定可以为光伏发电项目取得用地提供一些便利，促进光伏产业有序竞争健康发展。
四、关于光伏发电站项目用地标准
为了促进光伏产业用地节约集约利用，完善了我国的用地标准体系，2015年12月，国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》（以下简称《指标》），具体规定了光伏发电站工程项目用地标准。
1、关于适用的范围：主要适用于新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目。光伏发电形式可分为分布式光伏发电和集中式光伏发电，分布式光伏发电一般不占地或是占地比较有限，《指标》不涉及此类项目。
2、关于指标的体系：分为总体指标和分项指标。总体指标是对项目用地规模的总体控制；依据功能分区，还规定了光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路和场内道路4个分项指标。
3、关于指标设计考虑的主要因素。因为光伏发电站工程项目用地的规模大小，与光伏组件的发电效率、安装所在纬度、项目所在地形区类别、光伏方阵排列安装方式以及升压站的升压等级有直接关系，所以，《指标》中的总体指标是按照这几项因素最终计算确定的。
4、设定了用地指标的上限。关于根据综合计算结果分析，确定了以100公顷作为10兆瓦光伏电站用地面积的上限。
需要注意的是，光伏发电项目如需占用河道、草地、林地的，除了应遵守国家对土地管理的规定之外，还要考虑到水利、草原、林业等部门的管理规定，办理相应的监管审批手续。
附：国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见
各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国土资源、扶贫、能源主管部门，各派驻地方的国家土地督察局：
国土资源部会同有关部门联合印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规［2015］5号）以来，对促进光伏发电产业发展起到积极作用。随着光伏扶贫工作力度不断加大，光伏发电产业持续发展，对用地管理提出了新的要求，为深化供给侧结构性改革，依据相关法律法规政策，现就支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地提出以下意见：
一、总体要求
各地应当依据国家光伏产业发展规划和本地区实际，加快编制本地区光伏发电规划，合理布局光伏发电建设项目。光伏发电规应符合土地利用总体规划等相关规划，可以使用未利用土地，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。
除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规【2015】5号文的规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规【2015】5号文）要求，合理利用土地。
二、积极保障光伏扶贫项目用地
对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
三、规范光伏复合项目用地管理
对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面，破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。
对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
四、强化光伏发电项目用地利用监管
光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层的部分，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。对于布设后未能并网的光伏方阵，应由所在地能源主管部门清理。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位未恢复原状。未按规定恢复原状的，应由项目所在地能源主管部门责令整改到位。
五、建立部门联合监管机制
项目所在地市、县的国土资源主管部门在监管中发现项目违反本通知规定，应将相关情况通知同级能源主管部门，并逐级上报国家能源局，将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单，组织实施联合惩戒。国土资源部将根据行业管理需要，适时对各类光伏发电项目用地开展专项监测。
本文件自下发之日起执行，有效期五年。（作者系北京金诚同达律师事务所土地矿产法律顾问）
